红星观察｜自贸区扩容、经济特区扩权！双循环下，如何走出两条成功路？

杨海威

本月，深圳经济特区建立40周年之际，深圳再获中央40条重磅政策“大礼包”，成为城市话题的明星。

就在半月前，9月21日，国务院印发北京、湖南、安徽自由贸易试验区总体方案及浙江自由贸易试验区扩展区域方案的通知，中国的自由贸易试验区由此前的18个增加至21个。

自2013年诞生以来，自由贸易试验区在7年里已扩容数倍。与之形成对比的是，自1980年深圳、珠海、汕头、厦门四地被设立为经济特区后，40年来，只增加了海南、霍尔果斯、喀什3个特区，总数至今仍仅7个。

在国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，自贸区、经济特区被认为是中国推动改革与开放相互促进的试炼，是打通“双循环”堵点、推动更大范围改革开放以实现新发展格局的关键。

但两“区”为何一方扩容、一方控制？不一样的道路背后是怎样的考量？

▲2019年3月23日，上海自贸区。图据ICphoto

现象：一边“扩容”，一边“控制”

2013年，中国第一个自贸试验区——上海自由贸易试验区设立。次年，第二批自贸试验区名单公布，入选的是广东、福建、天津。“第二批3个自贸区都位于东部沿海，其主要任务除了制度创新之外，与相关国家战略开始接轨。”西南财经大学经济学院政治经济学研究所所长、教授吴垠分析说。比如，天津自贸试验区肩负“推动实施京津冀协同发展战略”的任务，广东自贸试验区主打“粤港澳牌”，福建自贸试验区则主要突出对接中国台湾自由经济区。

之后，自贸试验区扩容路径从沿海向内地延伸——从第三批“西部大开发”的四川，“中部崛起”的武汉和河南，“振兴东北老工业基地”的辽宁等，到海南，再到山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江。加上此次公布的北京、安徽和湖南，我国已经有21个省、市、自治区开设了自贸区，范围辐射至东部沿海和中部地区，目前只有10个省（自治区）尚未设立自贸区，包括内蒙古、吉林、新疆、西藏、青海、甘肃、宁夏、山西、贵州和江西。

▲2020年9月20日，山东自贸区青岛片区 图据ICphoto

河北经贸大学商学院教授李清用“围棋”来形容21个自贸区的布局：“从零散落子到连成一片，带动中国经济发展的这盘大棋已初见规模。”在她看来，这次新布局体现了自贸试验区建设与国家战略紧密地接轨，“每个自贸试验区的建设都肩负着特殊使命”。

与之相反，经济特区的数量却在控制。公开资料显示，1980年，我国在深圳、珠海、汕头、厦门设立经济特区，迈出我国改革开放和加速社会主义现代化建设的重要步伐。其后，海南省、新疆霍尔果斯和喀什也分别于1988年和2010年设立经济特区。吴垠说，近10年来，国家再未设立新的经济特区，严格意义的“经济特区”总数也保持为7个。

对此，吴垠认为，经济特区设立的含义就是要“少而精”，起到示范带头作用。中国各区域必须站在全球化的角度、充分结合互联网数字经济时代的特征，高标准配置经济特区，“避免走规模扩张的老路子”。

本质：一边“复制”，一边“放权”

控制数量的同时，特区的探索步伐却没有缩小——10月11日，《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》印发。10月18日，国家发改委就下发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》，赋予深圳40条含金量十足的政策红利。

比如，有关“支持在土地管理制度上深化探索”上，《清单》提出国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项将被委托由深圳市政府批准。即便对于深圳而言，如此高的批准权限也可谓前所未有。

《实施方案》还提到将完善适应超大城市特点的劳动力流动制度，深化户籍制度改革，调整完善积分落户政策。在优化社会保障机制上，鼓励深圳利用全国一体化政务服务平台实现医保政务服务一体化办理……

就连深圳市长陈如桂在最近接受采访时也表示新政“含金量很好”。他特别提到，首批授权的40个事项中，有20多项需要修订现行法律法规。

与深圳的“放手去干”相比，走“扩容”路线的自贸试验区则显得更加理智。梳理当前中国的自贸区格局可以发现，其选址与国家战略布局发展紧密相关，因此呈现出梯度格局，讲求不同区域差异化的发展。

吴垠对红星新闻记者表示，自贸区虽然名称相同，但包括经济规模、贸易体制、覆盖范围、区域优势、营商环境等因素有所不同，各地应该走差异化的自贸区发展路线，不能相互简单复制。

他举了一个直观的例子：上海洋山港、海南港在保税物流方面都探索出很好的经验，但它们的经验对四川宜宾这样的内陆港口城市就不完全适用，因为一个重点发展国际贸易，另一个则主要承接沿海城市的产能。

换句话说，自贸区靠的是质量优先于数量、功能优先于规模的模式——是否设立自贸区，根本上取决于其能否承载国家在该地区的改革开放战略和适应新发展格局的需要。

▲2020年6月23日，深圳前海自贸区崛起的高楼。图据ICphoto

区别：双循环下的不同使命

7年前，上海自贸试验区成立，彼时的讨论集中在商品和要素流通，比如保税区将为商贸往来带来什么样的改变。而上个月，国务院针对新一批自贸区提出了特色鲜明的差别化试点任务，每个地方承担的使命非常清晰。比如，支持北京自贸试验区在有条件的区域最大限度放宽服务贸易准入限制，支持浙江自贸试验区积极打造数字经济发展示范区等。

特区也正经历变革。2019年，深圳经济特区升级为中国特色社会主义先行示范区，几天前，这一先行示范区进一步明确使命，深圳被赋予了在重要领域和关键环节改革上更多自主权，包括立法空间的进一步拓宽。

扩容、扩权，本质则是在国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局下，自贸区和特区根据不同历史使命所进行的试验。

▲深圳已经成为中国摩天大楼最多的城市之一 图据ICphoto

例如上海和深圳的对比。在吴垠看来，上海主要发展的是贸易，以开放带动改革，塑造上海全球城市的品牌，实行政府职能转变、金融制度、外商投资等多项改革措施；深圳则提出要当中国特色社会主义先行示范区——从“只要符合深圳的实际就行”，到“既要符合深圳的实际，又要突出率先垂范”，并力图将有关改革创新的经验制度化、法制化，使其具有普遍的价值，适合全国学习、推广。

吴垠表示，自贸试验区要逐步从实体经济向服务贸易开放，从商品（服务）贸易开放向贸易制度开放，进而提高中国产业链供应链的稳定性和竞争力，加速推进供给侧结构性改革，吸收创新人才和创新技术流入中国。各地设有自由贸易区，则是为自由贸易在国内“双循环”的格局下实现商品、要素加速流动形成基础。

深圳的进一步改革，则与自贸试验区的商贸开放形成互补。中山大学岭南经济学院教授林江指出，深圳需要进一步通过外循环推动内循环，让市场发挥更重要作用，让生产要素配置更加有效，这也将是其综合改革试点的关键所在。

“在双循环的格局下，中国设立了‘世界工厂+世界市场’的新定位，作为连接国外、国内两个市场的重要载体和平台，两者在双循环格局之下必然会扮演重要的角色。”河北经贸大学商学院教授李清说。眼下，这两个特殊的“区”需要尽快总结成败得失，完善改革方案，寻找发展规律，把解决试点中的问题与攻克面上共性难题结合起来，为全面改革提供可复制可推广的经验做法。