“宅基地使用权可继承”系列评论②丨排除“城镇化”后顾之忧，也要消除非分之想

杨海威

无论是农民、进城人员、下乡人员，对宅基地权能应该有一个更加全面的认识，既要排解后顾之忧，也要消除非分之想。

□ 中国社会科学院农村发展研究所 王瑜

改革开放四十余年来，城镇化不断推进，城乡劳动力和要素流动加快，农村的“三块地”早已从农民之关切转变为诸多群体之关切。

近年来，有关宅基地使用权引发的继承纠纷案例也越来越普遍，虽然2016年印发的《不动产登记操作规范（试行）》明确规定了非集体经济组织成员作为农村不动产（宅地）合法继承人的基本权利——“非集体经济组织成员的农村或城镇居民，因继承取得宅基地使用权及房屋所有权的，在不动产权属证书附记栏记载该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”，而城镇户籍的子女自然也是包含在“非集体经济组织成员的农村或城镇居民”之内的，但在实践中，农村宅地权属保护不充分的问题时有发生，这也是近日引发关注的这项建议和答复如此重要的原因。

日前，自然资源部等7部委经共同研究后，对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”作出答复。其中，就该建议中提到的“关于农村宅基地使用权登记问题”，答复明确：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。

↑ 答复明确指出农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。

这一答复引发了广泛关注。但要特别说一句，这里的宅基地使用权继承，是房地一体的农村宅基地使用权继承，也就是，宅基地使用权不能脱离房屋单独被继承。无论是农民、进城人员、下乡人员，对宅基地权能应该有一个更加全面的认识，既要排解后顾之忧，也要消除非分之想。

该项明确答复，关乎很多群体的利益。

一是关乎广大农村居民的宅基地完整权能的保护。农民享有的是宅基地的资格权和使用权，并不享有所有权，但是附着在宅基地上的农村住房，是农民投资建成的财产。既然是财产，就涉及到财产权益的转让，特别是由子女继承。保护农村住房及其一体的宅基地使用权的继承权，是对农民财产权益的保护。

二是关乎城镇化进程中进城定居落户者对农村权益的后顾之忧。在宏观政策环境背景之下，其实决定1亿农业转移人口能否实现城镇化的因素，除了农民工城镇化的能力，很重要的因素还包括户口登记上完成“城镇化”这一步的意愿。

对于大部分的一般地区来说，目前县域范围内的城乡公共服务差距不再突出，户口对城镇务工和生活的影响越来越小，而农村集体相关的权益呈现“看涨”趋势，但这些权益绑定在本村集体组织成员身份上，所以一些进城工作生活人员并不愿意放弃农村户口，农村权益反而成为了进城落户的后顾之忧。现实中，部分原先放弃农村户口的进城落户人员，因各种原因回乡，要求恢复农民身份，但得不到落实，反而成为了乡村新矛盾。城镇子女（当然也是非集体成员）对农村住房所依附的宅基地使用权的继承，相当于吃了定心丸，有利于化解后顾之忧，推进城镇化。

↑ 河北省滦州市榛子镇麻湾坨村游园。

三是关乎城镇居民下乡创业创新的各种实践。伴随城镇化的推进，农业转移人口数量不断增加，农村宅基地和住宅闲置现象日益凸显，在不少地区，家庭自有或者他人闲置住宅是返乡下乡人员、文化创客等发展乡村产业项目的重要依托。然而，老一辈农户离世后，子女若是城镇户口便不得继承宅基地使用权，那么按一户一宅政策，“户之不存，房将焉附”？这些宅基地的使用权要收回村集体，其上的房屋即便可以单独继承，也很难保障其财产权益的实现。

当然，由于宅基地权利的司法保护实践，依然与农村集体经济组织以及乡土实践密切相关，这就决定了乡土实践适应法制的过程也是法制适应乡村现代化转型的过程，免不了要一步步解决新生的矛盾。在城镇户籍的子女继承宅基地使用权的基础上，还要考虑一系列的相关法律以及可能产生的问题，例如，父母和子女有相互继承遗产的权利、夫妻有相互继承遗产的权利等，宅基地使用权能否适用（相当于被反复继承）。